Tal y como se lee: si la Administración, obligada a resolver y dictar la caducidad de un procedimiento no lo hace, no pasa absolutamente nada. Es su obligación, pero si la incumple, no tendrá ninguna consecuencia.

Introducción

Ya hemos hablado en diversas publicaciones sobre la caducidad del procedimiento administrativo y, especialmente, sobre la caducidad en procedimientos de restauración de la legalidad urbanística. Hemos hablado sobre qué es la caducidad, los efectos de la caducidad, las consecuencias, sobre nulidad o anulabilidad del acto dictado fuera de plazo, e incluso sobre la caducidad y el principio ne bis in idem. 

En los siguientes enlaces tenéis acceso a todas estas publicaciones:

• ¿Caducidad del procedimiento de ejecución subsidiaria de orden de demolición?
• La caducidad del procedimiento administrativo, efectos y, el principio del ne bis in idem
• La caducidad del procedimiento de disciplina urbanística en la Comunidad Valenciana
• Diferencia entre caducidad y prescripción en materia de disciplina urbanística
• Caducidad expediente de restauración legalidad urbanística
• La caducidad del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística en Castilla y León

Cuestión y presupuesto jurídico

La cuestión que nos ocupa ahora es otra, y ha sido aclarada muy recientemente por el Tribunal Supremo: ¿Qué ocurre cuando la Administración no dicta la caducidad de un procedimiento, pero incoa un  nuevo procedimiento? ¿Es ese error una causa de nulidad del nuevo procedimiento?

Veamos, el presupuesto es el siguiente: se incoa un procedimiento con efectos desfavorables (un procedimiento de restauración de la legalidad, por ejemplo), transcurre el plazo señalado como máximo sin que haya resolución, y la Administración sin acordar la caducidad del procedimiento (pese a estar obligada), la reconoce de facto incoando la apertura de un nuevo procedimiento. 

Esta cuestión no estaba nada clara, ya que la Administración está obligada a dictar la resolución expresa declarando la caducidad y el archivo de las actuaciones. La cuestión era que qué ocurría en caso de que esto no ocurriese y si en ese caso, el nuevo procedimiento estaría viciado de nulidad. ¿incurre en un supuesto de nulidad de pleno derecho, puesto que su incoación exigía, necesariamente, la previa declaración de caducidad y archivo del procedimiento anterior, conforme a la normativa expuesta?

El Auto que abre la puerta a conocer la respuesta

La respuesta nos viene dada desde el pasado mes de noviembre (19.11.2020) por el Tribunal Supremo. Una respuesta que es fruto de un recurso de casación que fue admitido a trámite el pasado 07.11.2019 mediante el Auto del Tribunal Supremo dictado en el RC 4279/2019. Ya en este auto se planteaba la cuestión que iba a ser sentenciada:

“La sentencia contra la que se prepara el recurso de casación, en lo que aquí se va a considerar relevante, entiende que si bien las actuaciones realizadas en los procedimientos caducados no interrumpen el cómputo del plazo de prescripción, la caducidad del procedimiento no afecta al derecho sustantivo, que podrá ejercitarse en un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción, y la falta de declaración expresa de caducidad es una irregularidad formal irrelevante, pues no es un requisito esencial en la regulación legal, ni produce indefensión.

Por el contrario, la entidad recurrente sostiene en su preparación que, conforme a los artículos 42.1 y 87.1 de la Ley 30/92, aplicable al procedimiento ratione temporis, la Administración estaba obligada a dictar resolución expresa declarando la caducidad del primer procedimiento y el archivo de las actuaciones, y solo a partir de ese momento estaría habilitada para incoar un nuevo procedimiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 92.3 del mismo texto legal, de manera que la no declaración expresa de la caducidad del primer procedimiento determina la nulidad de pleno derecho del segundo procedimiento de reintegro incoado”

Y acordaba este auto de admisión:

“Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo consiste en determinar si, en un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones, transcurrido el plazo máximo para resolver el mismo previsto en el artículo 42.4, la Administración está obligada a dictar una resolución expresa que declare la caducidad del mismo, de manera que la omisión de la misma impide la válida iniciación de un nuevo procedimiento de reintegro, no obstante no haber transcurrido el plazo de prescripción para exigir el reintegro, o bien tal omisión debe ser considerada una irregularidad no invalidante. 3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: los artículos 42.1 , 44 , 87.1 , 89 y 92.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (vigentes artículos 21 , 44 , 84.1 , 88 y 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ), en relación con el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones “.

La sentencia que nos da la respuesta

Finalmente, con fecha 22.10.2019 es dictada la Sentencia 1392/2020 del Tribunal Supremo que fija los criterios interpretativos sobre esta cuestión (aunque es cierto que se refiere a procedimientos de reintegro de subvenciones, entendemos que podría ser aplicable a cualquier otro procedimiento susceptible de producir efectos desfavorables):

• Sobre el incumplimiento de la obligación legal de resolver y sus efectos en un nuevo y ulterior procedimiento.

“No cabe duda que la Administración incumplió la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo, como reconocen tanto la sentencia impugnada, como la parte recurrente y la propia Abogacía del Estado en su escrito de oposición” (…) “Sin embargo, y siendo cierto como decimos el incumplimiento de la obligación legal de resolver el primer procedimiento de reintegro, ninguno de los preceptos invocados en el escrito de interposición de este recurso de casación avala el efecto invalidante del inicio del segundo procedimiento que pretende la parte recurrente.” (…)  “Ya hemos indicado que el artículo 42.1 de la Ley 30/1992 (hoy artículo 21.1 de la Ley 39/2015) impone a la Administración la obligación de dictar resolución expresa y de notificarla en todos los procedimientos, pero respecto del incumplimiento de la particular obligación legal de dictar resolución expresa en plazo, el único efecto contemplado en los apartados 7 y 6, respectivamente, de los citados preceptos es que “dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria”, sin ninguna otra previsión que ampare la pretensión de la parte recurrente de la nulidad de la incoación de un procedimiento posterior. Los anteriores razonamientos son también de aplicación respecto del resto de los preceptos de la leyes 30/1992 y 39/2015 invocados por la parte como infringidos por la sentencia impugnada, pues tales normas insisten en la obligación legal de la Administración de resolver en los supuestos de caducidad y precisan el contenido que habrá de tener la resolución expresa, pero en ningún caso prevén que la omisión de resolución expresa produzca efectos invalidantes en el procedimiento subsiguiente.”

Continúa la sentencia, ahora, acariciando al ciudadano para luego ponerle el rejón:

“No obstante, aún sin el reconocimiento de los efectos anulatorios que pretende la interposición del recurso de casación, no debe dejar de recordarse que tanto el artículo 103 de la CE como el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establecen que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la ley y al derecho, lo que resulta contrariado cuando la Administración incumple su obligación legal de resolver de forma expresa los procedimientos, en este caso al omitir la declaración de caducidad y archivo de las actuaciones una vez cumplido el plazo máximo del procedimiento de reintegro sin dictar y notificar resolución expresa. Esta falta de respuesta de la Administración constituye una anomalía que puede afectar a la seguridad jurídica en las relaciones entre la Administración y los particulares, y es contraria al correcto funcionamiento de la Administración diseñado por la Ley. “

Ojo a esto, porque la sentencia establece que la obligación legal de la Administración es resolver de forma expresa los procedimiento y que esa falta de respuesta “constituye una anomalía que puede afectar a la seguridad jurídica en las relaciones entre la Administración y los particulares, y es contraria al correcto funcionamiento de la Administración diseñado por la Ley”. Entonces, la pregunta es clara: si no tiene efectos desfavorables para la Administración, ¿para qué se impone como obligatorio? Esto es absurdo

• Rejón de muerte: Criterio de la Sala sobre la cuestión que presenta interés casacional:

“En respuesta a la cuestión suscitada en el auto de admisión, en función de todo lo razonado, señalamos como criterio jurisprudencial de la Sala, que en un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones, transcurrido el plazo máximo para resolver el mismo previsto en el artículo 42.4 de la LGS, la omisión de la declaración de la caducidad y de la orden de archivo de las actuaciones no invalida la incoación de un nuevo procedimiento de reintegro, si no ha transcurrido el plazo de prescripción del derecho de la Administración para exigir el reintegro. 

Todo lo anterior sin perjuicio de la obligación legal que recae sobre la Administración de resolver de forma expresa los procedimientos, lo que en los supuestos de procedimientos de reintegro de subvenciones, si vence el plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, exige de la Administración el dictado de una resolución que declare la caducidad y ordene el archivo de las actuaciones”

Conclusión

Aunque la Administración está obligada a resolver expresamente un procedimiento (dictando la caducidad de un procedimiento, cuando proceda), si no lo hace, no pasa absolutamente nada. Y si inicia un nuevo procedimiento sin dictar esa caducidad, no ocurre absolutamente y el nuevo procedimiento no se verá afectado. 

Nuestra opinión

Parece que si existe una obligación para un ciudadano y no la cumple, ello tendrá consecuencias. Si la Administración tiene una obligación (como en este caso), y no la cumple, no pasa absolutamente nada. Cada cual que saque sus propias conclusiones.

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Redactor: Equipo de Vélez Dorado.

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