El TSJM aclara cuándo procede iniciar el procedimiento de restauración de la legalidad obviando el trámite del requerimiento de legalización, y cómo se computa la caducidad del procedimiento en estos casos.
Caso de estudio:
El TSJM anula una Orden de Demolición por errores formales en el procedimiento.
Sentencia 828 2016, de 30 de noviembre de 2016 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Para entender el asunto, repasamos los hechos más relevantes del caso:
Hechos
- Con fecha 29.09.2009, el Ayuntamiento dicta requerimiento de legalización sobre unas obras realizadas sin licencia.
- Con fecha 14.10.2011, el Ayuntamiento dicta audiencia previa a Orden de Demolición.
- Con fecha 20.01.2012, los afectados solicitan licencia para las obras.
- Con fecha 09.02.2012, el Ayuntamiento solicita a los afectados que completen la solicitud de licencia con una serie de documentación necesaria.
- Los afectados nunca presentan esa documentación.
- Con fecha 26.03.2012, se dicta resolución por la cual se acuerda la finalización del procedimiento de licencia, por desistimiento del interesado (por no haber presentado la documentación requerida).
- Con fecha 23.04.2012, el Ayuntamiento dicta la Orden de Demolición.
- Los afectados impugnan judicialmente esa Orden de Demolición.
Procedimientos
Bien, procedimentalmente, desglosaríamos de la siguiente manera los procedimientos existentes:
- Procedimiento 1: Se inicia con fecha 29.09.2009, mediante requerimiento de legalización y finaliza con fecha 29.07.2010, por caducidad. Ésto se debe al haber transcurrido más de 10 meses desde que se inició el procedimiento, sin que se notificase ninguna orden de demolición.
- Procedimiento 2: Se inicia con fecha 14.10.2011, mediante audiencia previa a Orden de Demolición, y se finaliza, dentro del plazo de 10 meses, con fecha 23.04.2012, mediante Orden de Demolición.
- Procedimiento 3: Este procedimiento se integra dentro del último expediente, pero de manera independiente. Se trata del procedimiento de licencia, que se inicia con fecha 09.02.2012, y se finaliza con fecha 26.03.2012, por desistimiento de los interesados, al no haber presentado la documentación requerida por el Ayuntamiento.
Los procedimientos importantes van a ser el 1 y el 2. El procedimiento 3, es el que nos va a dar la clave para la solución del conflicto. Ahora viene la discusión: ¿Existen los procedimientos 1 y 2, como dos procedimientos independientes, o realmente sólo existe un procedimiento que se inició con fecha 29.09.2009, y que se finalizó con la Orden de Demolición del año 2012?
En opinión del Tribunal, sólo existe un procedimiento, que se inició con el requerimiento de legalización, y que finalizó con la Orden de Demolición.
Cómo se inician los procedimientos de restauración, y cuáles son los plazos máximos para resolver:
Expliquemos un poco cómo se inician y cómo se finalizan este tipo de procedimientos y cuales son los plazos máximos para resolver:
- Mediante requerimiento de legalización:
Los procedimientos de disciplina se inician mediante un requerimiento de legalización, y en caso de que no se presente solicitud de licencia en el plazo concedido, o que esta solicitud sea denegada, se podrá dictar una Orden de Demolición. El plazo que tiene la Administración, en Madrid, es de 10 meses. Si no se dicta Orden de Demolición, en el plazo de 10 meses, el procedimiento existente, caduca. En otras palabras: no existió nunca ese procedimiento, y el Ayuntamiento tiene que empezar de cero.
- Mediante Audiencia Previa a Orden de Demolición:
Ahora bien, existe otra manera de iniciar el procedimiento. En vez de iniciar mediante un requerimiento de legalización, se inicia mediante una audiencia previa a Orden de Demolición. En vez de dar dos meses para legalizar, directamente se dicta una audiencia previa, concede un plazo de 15 días para presentar alegaciones y después, se dicta la Orden de Demolición. Obviamente, este segundo método es mucho más rápido. Tampoco entre que se dicta la audiencia previa a la Orden de Demolición, y se dicta la Orden de Demolición, pueden pasar más de 10 meses.
Esta segunda manera de iniciar el procedimiento es absolutamente excepcional, y para que así se pueda iniciar el procedimiento tienen que darse dos de estas premisas:
- Que las obras sean manifiestamente ilegalizables.
- Que la solicitud de la licencia ya haya sido denegada.
¿Qué es lo que ocurrió en el caso que traemos a esta publicación a modo de ejemplo?
Que en el año 2009 se inició el procedimiento mediante requerimiento de legalización; que nunca se solicitó licencia, y que pasaron sobradamente 10 meses sin que se recibiese una Orden de Demolición. (Procedimiento 1).
Que en el año 2011, el Ayuntamiento inicia el procedimiento mediante audiencia previa a Orden de Demolición, que los afectados solicitan licencia para las obras, el Ayuntamiento les requiere para que aporten documentación, no lo hacen, y dictan Orden de Demolición. Todo esto ocurre dentro del plazo de 10 meses.
¿Dónde se encuentra el error del Ayuntamiento?
En principio, parece claro que el Ayuntamiento había actuado correctamente, ¿verdad?, Pues no. El Ayuntamiento yerra por varios motivos, y así lo asegura el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
En primer lugar, el Tribunal establece que no se trata de dos procedimientos, que se trata de un solo procedimiento, y que este procedimiento se inició con fecha 2009, por tanto, si la Orden de Demolición se dictó en el año 2012, esta es disconforme a derecho porque se dictó habiéndose superado el plazo de 10 meses de caducidad. ¿Y por qué llega a esta conclusión?.
1º. Porque no existe ninguna denegación de licencia. Lo que existe es un desistimiento por parte del interesado, por lo que si quería iniciar un nuevo procedimiento, no valía con iniciar mediante una audiencia previa. Tenía que haber vuelto a dictar un requerimiento de legalización.
2º. Porque el Ayuntamiento en ningún caso acreditó que las obras fueran manifiestamente ilegalizables y, por tanto, tampoco podía iniciar mediante una audiencia previa.
Por tanto, en virtud de la falta de alguno de eso dos requisitos que anteriormente mencionamos (en este caso ni existía una denegación de licencia, ni se había acreditado que las obras fueran manifiestamente ilegalizables), no se podía iniciar un nuevo procedimiento mediante audiencia previa a Orden de Demolición y, por tanto, la audiencia previa a Orden de Demolición que se dictó en 2011, se debía entender que se dictaba dentro del procedimiento que se inició con fecha 2009 y, por tanto, absolutamente fuera del plazo de 10 meses de caducidad.
Resultado: Orden de Demolición anulada.
Orden de demolición anulada y, además, el Ayuntamiento nunca más podrá dictar una Orden de Demolición de esas obras por lo siguiente: si el plazo de prescripción de las obras es de 4 años, esa obras quedaron finalizadas, como mínimo, en el año 2009 (cuando el Ayuntamiento inicia el procedimiento), y con fecha 2016 el TSJM ha anulado la orden de demolición, es evidente, y queda probado que han transcurrido ya más de 4 años desde que se finalizaron las obras.
Algunos extractos de la sentencia:
- Sobre los hechos:
Examinado el expediente comprobamos que se dictó el requerimiento de legalización el 29 de septiembre de 2009 (…). Posteriormente y en fecha 14 de octubre de 2011 se dictó audiencia previa a la demolición y el 23 de abril de 2012 se dicta la Orden de demolición indicándose en la misma que el 26.03.2012, se había dictado resolución en el expediente de solicitud de licencia acordando la finalización del procedimiento por desistimiento del interesado.
Al folio 147 del mismo expediente consta resolución por la que se declara finalizado el procedimiento correspondiente al expediente de licencia urbanística de reestructuración parcial en el edificio, al entenderse que el interesado ha desistido de su petición de licencia, en los términos del art. 71.1 de la LRJAP y PAC, por no haber cumplimentado el requerimiento de fecha 09.02.2012, recibido el 20.02.2012.
- Argumentación:
“Ciertamente consta en el expediente que se dictó una audiencia previa antes de la demolición y se pudiera entender esa audiencia previa como acto iniciador del expediente. Aunque no consta que el Ayuntamiento dictara resolución expresa declarando caducado el procedimiento iniciado en el año 2009 con el requerimiento de legalización.”
“El segundo expediente no ha sido incoado con un nuevo requerimiento de legalización, como sería en principio lo procedente, sino con una audiencia previa a la demolición. Ciertamente debemos considerar que no es necesario que en todo caso, una vez caducado el anterior expediente, el nuevo expediente de restauración de la legalidad se inicie siempre con un nuevo requerimiento de legalización. Ello no será necesario cuando conste ya previamente denegada la licencia por acto expreso de la Administración o sean manifiestamente ilegalizables las obras”.
Ahora bien, en el presente caso la Orden de Demolición no se ha dictado por tener en cuenta que se haya denegado la licencia, sino que se dice textualmente en dicha orden que “con fecha 26.03.2012 se ha dictado resolución en el expediente de solicitud de licencia 711/2012/2939 acordando la finalización del procedimiento por desistimiento del interesado”. Ello nos debe conducir a entender que era preciso que una vez caducado el expediente iniciado con el requerimiento de legalización del año 2009, el nuevo expediente de restauración de la legalidad se iniciara con un nuevo requerimiento de legalización y no con una mera audiencia previa a la demolición, máxime teniendo en cuenta que el Ayuntamiento no justificó en la audiencia previa que las obras fueran manifiestamente ilegalizables.
Por todo ello, no debe estimarse suficiente con la audiencia previa concedida antes de dictar la Orden de Demolición, por lo que constando que el único requerimiento de legalización data del año 2009 mientras que la Orden de Demolición es del año 2012, es claro que había transcurrido el plazo de 10 meses establecido legalmente, por lo que debe estimarse el recurso de apelación y con revocación de la sentencia apelada estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden de Demolición.”
Sentencia completa:
Sentencia 828 2016, de 30 de noviembre de 2016 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Redactor: Área de Urbanismo de Vélez Dorado.
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