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Efectos de la caducidad del procedimiento administrativo y el principio del ne bis in idem en aquellos de naturaleza sancionadora.

Introducción

En la presente publicación estudiaremos los efectos de la caducidad del procedimiento administrativo, en aquellos procedimientos sancionadores o susceptibles de producir un resultado desfavorable en el administrado. Además, nos adentraremos en un terreno un tanto pantanoso: la aplicación del principio ne bis in idem en los procedimientos sancionadores caducados.

Esquema

  1. La caducidad del procedimiento.
  2. Efecto del transcurso del plazo máximo sin notificación de la resolución finalizadora.
  3. Consecuencias de la caducidad del procedimiento: archivo del procedimiento.
  4. Nulidad o anulabilidad del acto dictado fuera de plazo.
  5. Postura revisada, y criterio modificado: resolución dictada fuera de plazo, se produce la caducidad, y aquélla es nula.
  6. ¿Puede iniciar un nuevo procedimiento sancionador/de gravamen, la Administración, una vez se ha declarado nula su resolución?
  7. Opiniones discordantes.
  8. Nuestra opinión.
  9. Criterio del Tribunal Constitucional.
  10. Conclusiones.

La caducidad del procedimiento

La caducidad de un procedimiento la podemos definir como el plazo máximo en el que la Administración debe que resolver un procedimiento administrativo, si no se ha notificado esa resolución finalizadora dentro de ese plazo, se entiende que el procedimiento ha caducado. Bien, esa es la definición -para entendernos- de la caducidad.

En palabras de algún Tribunal Superior de Justicia, la caducidad “puede conceptuarse como el modo de finalización de un procedimiento administrativo que se encuentra inactivo o suspendido y que tiene por finalidad evitar la pendencia indefinida del referido procedimiento, eliminando así la consiguiente inseguridad jurídica que ello implica”.

Aquí una publicación sobre la caducidad de los procedimientos de restauración de la legalidad urbanística en España.

Efecto del transcurso del plazo máximo sin notificación de la resolución finalizadora

El efecto claro y directo es la caducidad, ahora bien ¿cuál es el efecto/consecuencias de la caducidad respecto del procedimiento?

Consecuencias de la caducidad del procedimiento: archivo del procedimiento

Una vez transcurridos los plazos legalmente establecidos, con sus posibles suspensiones y excepcionales ampliaciones, se produce la caducidad del procedimiento. El efecto directo es el archivo de las actuaciones, pero aquí es donde viene la gran polémica ¿que consecuencias acarrea el “archivo de las actuaciones”?

El artículo 25.1.b de la Ley 39/2015 establece lo siguiente:

“En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.”

Y el artículo 95 de la misma Ley, establece al respecto, lo siguiente:

“La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.”

Nulidad o anulabilidad del acto dictado fuera de plazo

Pero a efectos de nulidad o anulabilidad, ¿qué efecto tendría dictar, o notificar,  una resolución fuera del plazo legalmente establecido, es decir, habiéndose producido la caducidad?

A este respecto ha existido una gran discusión doctrinal y jurisprudencial que, a día de hoy, parece estar superada. En un principio, el Tribunal Supremo en el año 1999 fue muy tajante y argumento que:

“El artículo 63.3 Ley 30/92 no implica la nulidad de imposición de una sanción administrativa fuera del plazo legalmente previsto para la tramitación del expediente sancionador”. Este criterio fue reafirmado por el mismo Tribunal en el año 2000, estableciendo lo siguiente: “ la irregularidad alegada -la caducidad- no puede por sí sola ser causante de la nulidad del acuerdo sancionador por supuesta caducidad o perención del expediente, dando lugar únicamente a la posible responsabilidad disciplinaria del funcionario causante de la demora, doctrina aplicable con carácter general para todos los expedientes disciplinarios, lo que excluye la procedencia de admitir la pretensión que, en torno a dicha invocada caducidad, postula el recurrente”.

Aquí la publicación en el BOE del fallo de la referida Sentencia que fijaba el referido fallo.

En definitiva, la consecuencia no era otra que, salvo que fuera de aplicación la prescripción, la caducidad no producía la nulidad del acto administrativo sancionador.

Recordemos qué establecía ese artículo 63.3 de la antigua ley de procedimiento:

“La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.”

Postura revisada, y criterio modificado: resolución dictada fuera de plazo = caducidad = nulidad

En el año 2003, el propio Tribunal Supremo modificó (matizó) su postura al respecto, y la jurisprudencia a la que dio lugar fue a la de establecer que sí se produce la nulidad del acto dictado o notificado fuera del plazo máximo.

Así lo expresaba una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía del año 2007:

“Esta situación confusa cabe imputarla en gran proporción a la errónea argumentación ofrecida por la sentencia del Alto Tribunal de 24 de abril de 1999, y por ello cabe concluir que:

1º. Es evidente el error padecido en la referida sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 1999, dado el contenido del artículo 44.2 (o el anterior 43.3) LRJAP. Por ello, ante la contradicción, entre el contenido de una norma jurídica, y la argumentación referida por una sentencia, ha de prevalecer la norma escrita.

2º- Entendemos que la doctrina legal a fijar sería: la actuación de una Administración Pública en un procedimiento caducado es causa de invalidez de la sanción administrativa, y ese tipo de invalidez será su nulidad de pleno derecho.

Y es que la actuación de una Administración Pública dictando una resolución administrativa, en un procedimiento instado de oficio por la propia Administración y del cual no puede sino derivarse un acto de gravamen, entendemos que no es anula, ex art. 63.3, sino que, conlleva la nulidad de pleno derecho de la resolución tardía. Y ello porque  la resolución dictada por la Administración fuera del plazo máximo no puede tener otro contenido que el de declarar la caducidad del procedimiento y proceder al archivo de las actuaciones. Frente a esta situación, la actuación realizada por la Administración al no declarar la caducidad del procedimiento, e imponer una sanción administrativa, en un procedimiento ya caducado, supone dictar un acto administrativo sin seguir ningún procedimiento, pues el que se ha seguido se encuentra ya caducado, es decir, fenecido. Supuesto éste de causa de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1 e) LRJAP, “los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido”.

Por tanto, entendemos que sí podemos afirmar que el efecto de dictar una resolución fuera del plazo máximo produce la nulidad radical de esa resolución.  

Ahora se apertura la siguiente cuestión:

¿Puede iniciar un nuevo procedimiento sancionador/de gravamen, la Administración, una vez se ha declarada nula su resolución?

caducidad del procedimiento administrativo

En primer lugar debemos distinguir la naturaleza del procedimiento, si el procedimiento no es sancionador (por ejemplo, un procedimiento de restauración de la legalidad urbanística), sí se puede volver a reabrir el procedimiento. Es un en mayúsculas y, por nuestra parte, no existen dudas de que se puede reabrir. Ahora bien, si nos encontramos ante un procedimiento sancionador, ya empiezan las dudas.

Empecemos recordando el artículo 95.3 de la actual Ley de Procedimiento que establece que:

  1. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

¿Qué quiere decir esto? Muy sencillo: imaginemos que el plazo que tiene la Administración para sancionarnos por una infracción que hayamos cometido es de 4 años, y que el plazo que tiene para finalizar el procedimiento que acabe con una sanción es de 6 meses. Imaginemos que la infracción se cometió el 01.01.2018. Pues la Administración podría iniciar tantos procedimientos como fueran necesarios hasta el 01.01.2022. Imaginemos que inicia un procedimiento el día 01.06.2018; pues ese procedimiento tendría que estar finalizado y notificado (la sanción), el día 01.12.2018. Si no lo está, el procedimiento ha caducado, y el Ayuntamiento podría iniciar otro nuevo procedimiento, y así sucesivamente hasta el 01.01.2022  (los cuatro años de prescripción).

Ahora bien, ¿qué ocurre si aunque haya transcurrido ese plazo de caducidad de 6 meses, el Ayuntamiento nos sanciona? Que esa resolución habrá que recurrirla, y  una vez se declare nula ¿qué ocurre? ¿puede volver la Administración a abrir un nuevo procedimiento si la infracción no ha prescrito? Aquí está de nuevo la polémica: en nuestra opinión, no. En opinión de la mayoría de la jurisprudencia sí, pero también existen excepciones.

¿Por qué creemos que declarada nula una resolución sancionadora, por haber sido dictada en caducidad, no se puede aperturar un nuevo procedimiento?

Por el principio básico de ne bis in idem, es decir, porque no se puede sancionar, ni ser “juzgados” dos veces por un mismo hecho. Bien, entendemos que muchos podrán argumentar que no se cumple ese requisito porque si la sanción se declarado nula de pleno derecho, no existe sanción, pero en nuestra opinión, lo que no puede ser tolerable es que, además de que una Administración dicte un acto nulo de pleno derecho, se aproveche de los efectos de esa nulidad para poder argumentar que si “vuelve a sancionar”, no se puede considerar que la primera vez se sancionó porque esa sanción “era nula de pleno derecho”.

¿Es compatible reabrir un procedimiento sancionador caducado con el principio ne bis in idem?

Como ya hemos aclarado, la mayoría de la doctrina, disposiciones legales, e incluso el Tribunal Supremo, entienden que sí es posible y lícito que la Administración, una vez caducado un procedimiento sancionador reabra el procedimiento y sancione, siempre y cuando la infracción no haya prescrito.

Así lo declaraba el Tribunal Supremo en el año 2003:

“la caducidad declarada en un procedimiento sancionador no constituye obstáculo alguno para la posibilidad de iniciar o reiniciar otro procedimiento sobre el mismo objeto dentro del plazo de prescripción”…”en modo alguno es antagónico el artículo 44.2 LRJAP, que se limita a expresar que la caducidad llevará consigo el archivo de las actuaciones, lo que en absoluto puede entenderse tal archivo como causa impeditiva de la apertura de un nuevo expediente sobre el mismo objeto, si la infracción no ha prescrito, toda vez que este último precepto remite a los efectos previstos en el artículo 92 cuando se declare la caducidad ordenando el archivo de las actuaciones”.

Pero cuidado, aquí el Supremo no aclara nuestra cuestión, ni tampoco contradice nuestra tesis: el Supremo argumenta que “la caducidad declarada en un procedimiento sancionador…”, y nuestro supuesto es que la Administración no ha declarado la caducidad, sino que directamente ha sancionado fuera del plazo, y que ha tenido que ser un Juzgado o Tribunal el que haya anulado esa sanción, por nula. ¿Acaso si se reabriese un nuevo procedimiento no se estaría ya juzgando dos veces por un mismo hecho?.

Opiniones discordantes

Veamos algunas opiniones discrepantes respecto al criterio anterior, muy bien recogidas en la publicación de Gabriel Doménech Pascual, “¿Es compatible con el principio ne bis in idem reabrir un procedimiento sancionador caducado?”

  • Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia.

En este caso nos tenemos que remitir al Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia. En sus sentencias (en este caso traemos a colación la STSJMU 1207/2002 de 29 de abril) se asevera que:

  1. La Administración actúa no como titular de una situación jurídica individualizada o derecho, sino en ejercicio de una potestad administrativa que, como la sancionadora, está directamente incardinada en el ordenamiento jurídico (en este caso urbanístico), siendo, por ello imprescriptible, en cuanto tal potestad, como la propia norma jurídica que la atribuye, pero cuyo ejercicio concreto ha de efectuarse bajo las exigencias y requisitos que el propio ordenamiento establece y, entre ellas, la que exige que la actuación administrativa se lleve a cabo dentro del plazo legalmente establecido. Ejercicio que se agota en cada caso, bajo las condiciones legalmente establecidas, y que impide reiniciar el expediente, como dice la sentencia de esta Sala de 2-7-97, aunque no haya transcurrido el plazo de prescripción. En otro caso, de poderse reiterar el procedimiento sancionador, carecería absolutamente de sentido y fundamento el instituto de la caducidad como forma de terminación del procedimiento por paralización imputable a la Administración, lo que no parece que el legislador haya querido al regular este supuesto de perención procedimental
  2. La improcedencia de reapertura de un procedimiento sancionador caducado viene reforzada, por el hecho de que su causa determinante se halla en la paralización del procedimiento, en cuanto hecho o circunstancia achacable o imputable a la Administración y no al interesado (si la paralización hubiera sido imputable a éste, habría impedido que la caducidad se produjese), por lo que no parece justo ni adecuado que las consecuencias de la pasividad administrativa se atribuyan al imputado en lugar de a la propia Administración responsable de la inactividad. Es por ello por lo que la caducidad del procedimiento sancionador se produce en caso de extemporaneidad de la actuación administrativa imputable a la propia Administración en razón de que, cuando ejercita esa potestad punitiva, se exige de ella una actuación especialmente diligente y eficaz, que ponga fin a la situación de incertidumbre en el tiempo estricta y legalmente prefijado

Aquí la  STSJMU 1207/2002 de 29 de abril.

Sin embargo, hemos de advertir que el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia modificó su postura, a la vista de la Sentencia del Tribunal Supremo del 5 de diciembre de 2001, en la que éste argumentaba:

 “el art. 92.3 de la Ley 30/92 es muy claro, y en su contra no puede traerse a colación su artículo 43.4, el cual, al decir que la caducidad llevará consigo el archivo de las actuaciones, no puede ser interpretado como impidiendo la reapertura de otro expediente aunque la infracción no haya prescrito, porque una conclusión de esa naturaleza sería literal y frontalmente contraria al art. 92.3, a cuyo tenor la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración. Lo que el art. 43.4 dispone es que esas actuaciones caducadas deben ser archivadas, pero el precepto nada dice de la posibilidad de reiniciar el expediente, lo que se regula en el artículo 92.3, y en el sentido ya dicho.”

Aquí la STS 9569/2001 de 5 de diciembre de 2001.

  • Ricardo Estévez Goytre

En palabra de Ricardo Estévez Goytre:

“que sentido tiene que la Ley establezca (el deber de dictar resolución expresa y notificarla dentro de plazo) y que, para el caso de que la propia Administración no la cumpla, la Ley sancione la pasividad o negligencia administrativa con la perención del procedimiento administrativo, si aquélla puede acordarse después la reapertura del expediente administrativo iniciando otro procedimiento sancionador, y esto durante todo el tiempo en que no haya prescrito la infracción administrativa”.

  • Tribunal Supremo en sentencia de 30 de mayo de 2002.

Realmente aquí el Supremo no critica su propia postura respecto a la reapertura de procedimientos -que sería absurdo- pero sí tacha de abuso de derecho por parte de la Administración el hecho de reaperturar indefinidamente procedimientos.

“Reiniciar varias veces un procedimiento tras sucesivas declaraciones declaraciones de caducidad, al provocar una situación de inseguridad jurídica del administrado, puede dar lugar a que se aprecie la existencia de un abuso de derecho por parte de la Administración”.

Aquí la STS 3891/2002 de 30 de mayo de 2002

  • Juan Alfonso Santamaría Pastor:

Simplemente, magnífica:

“La caducidad, de ser un instrumento de garantía y tranquilidad del ciudadano, pasa así a convertirse en un mero instrumento de la supuesta negligencia de los funcionarios; un instrumento que termina recayendo, a fin de cuentas, sobre las espaldas del ciudadano, que no sólo se ve sometido a la tortura (y, por cierto, también a los gastos) de un nuevo expediente y a la incertidumbre que entraña, sino que contempla cómo el nuevo procedimiento se tramita -es humano-, con bríos renovados y con un colmillo mucho más retorcido que el anterior, por unos funcionarios espoleados por el reproche implícito y la carga de tener que reproducir todo el procedimiento”.

Nuestra opinión

En caso de que la Administración sí haya resuelto-haya sancionado- y además lo haya hecho fuera de plazo, y así lo haya declarado una resolución administrativa o una sentencia que declare pues, ese acto nulo, no se debería poder reabrir el caso iniciando un nuevo expediente, puesto que ya ha sido juzgado el asunto, ha sido (o fue) sancionado el administrado y, por ende, sería de aplicación el ne bis in idem.

Citamos un caso expuesto en la publicación de Gabriel Doménech Pascual, “¿Es compatible con el principio ne bis in idem reabrir un procedimiento sancionador caducado?”

“La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia de 10 de abril de 2000 (JUR 2000, 178733), por ejemplo, invoca el referido principio para resolver el problema que nos ocupa. A pesar de haber transcurrido con exceso el plazo para resolver un procedimiento sancionador incoado el 2 de agosto de 1994 por la realización de obras y cambio de uso no autorizado en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimoterrestre, la Administración autonómica murciana había resuelto este procedimiento el 16 de noviembre de 1995 con la imposición de diversas sanciones al promotor y al empresario ejecutor de la actividad. Posteriormente, el 5 de febrero de 1997, la Administración declaró la caducidad del procedimiento y revocó, al amparo del artículo 105 de la Ley 30/1992, las sanciones impuestas. Pero al día siguiente inició un nuevo procedimiento sancionador contra el referido empresario, por los mismos hechos y en la misma condición de ejecutor de las obras, procedimiento que terminó el 8 de mayo de 1997 con una multa de cuantía idéntica a la de la inicialmente impuesta.

El Tribunal argumenta para anular la multa impugnada, en primer término, que «finalizado el procedimiento administrativo sancionador por acto expreso, que además en el caso de autos se confirmó en vía de recurso … ya no puede la Administración declarar la caducidad del procedimiento, pues presupuesto de ésta es cabalmente que el procedimiento aún no haya finalizado. Caso contrario se estaría ante un supuesto de doble y contradictoria terminación del procedimiento administrativo sancionador, que lo sería por resolución expresa y, asimismo, por declaración de caducidad, conculcándose lo preceptuado en los arts. 87.1 y 138.1 de la Ley 30/1992». El Tribunal advierte, en segundo lugar, que la revocación de una sanción constituye un acto favorable para el interesado que, a su vez, no puede revocarse sino en los términos previstos en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992, que en este caso no habían sido respetados. Y, a mayor abundamiento, añade que:

“la incoación de un nuevo procedimiento sancionador constituye un claro supuesto de violación del principio informador del ordenamiento punitivo non bis in ídem, decantado en el ámbito del Derecho administrativo sancionador por la jurisprudencia constitucional (ex. art. 25.1 CE) y expresamente regulado en el art. 133 de la Ley 30/1992 … y reiterado en el art. 5 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora aprobado por el RD 1398/1993 … Es reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional… que la regla non bis in idem impide el que por autoridades del mismo orden, y a través de procedimientos distintos, se sancione repetidamente la misma conducta, siendo irrelevante a estos efectos la revocación de la sanción primigenia que la Administración autonómica llevó a cabo en el caso de autos”.

Criterio del Tribunal Constitucional

Sin embargo, el criterio actual ha venido dado por el Tribunal Constitucional, que ha venido a sentar lo siguiente:

“la interdicción constitucional de apertura o reanudación de un procedimiento sancionador cuando se ha dictado una resolución sancionadora firme, no se extiende a cualesquiera procedimientos sancionadores, sino tan sólo respecto de aquellos que, tanto en atención a las características del procedimiento -su grado de complejidad- como a las de la sanción que sea posible imponer en él – su naturaleza y magnitud- pueden equipararse a un proceso penal, a los efectos de entender que el sometido a un procedimiento sancionador de tales características se encuentra en una situación de sujeción al procedimiento tan gravosa como la de quien se halla sometido a un proceso penal”

En definitiva, el criterio es:

“la vulneración del principio ne bis in idem ha de circunscribirse únicamente a aquellos procedimientos que por sus características y grado de complejidad, producen al sujeto una situación equiparable al sufrimiento y gravamen que causa la sujeción a un proceso penal” “ En consecuencia habrá que ponderar caso por caso, y habrá que aplicar la doctrina fijada por el Tribunal Constitucional cuando nos encontremos en situaciones y expedientes de carácter muy singular y que producen un desasosiego tal en el administrado, equiparable al sufrimiento que pueda producir estar sujeto a un proceso penal. Y ha de rechazarse la interpretación efectuada por el Juzgador de instancia, que concluye en imposibilitar de forma automática el reinicio del expediente administrativo con la previa declaración de caducidad y archivo de aquel.”

En otras palabras: se podrá iniciar un nuevo procedimiento, aunque el anterior haya caducado, si la sanción que se impone tiene un carácter muy parecido a los perjuicios que se causarían en un procedimiento penal. Sobra expresar en profundidad la disconformidad con este criterio, porque resulta del todo arbitrario: ¿que se considera un expediente de carácter muy singular que produce un desasosiego equiparable al sufrimiento que pueda producir estar sujeto a un proceso penal?. El margen de arbitrariedad es mayúsculo.

Os dejamos una sentencia que aclara este asunto, aunque no estemos demasiado de acuerdo con la misma. STC 2/2003 de 16 de enero de 2003. Recurso de amparo.

Conclusiones

    • La caducidad del procedimiento es el modo de finalización de un procedimiento administrativo.
    • La caducidad del procedimiento se produce por la falta de resolución y/o notificación del procedimiento, dentro del plazo establecido.
    • La consecuencia de la caducidad del procedimiento es el archivo de las actuaciones.
    • La resolución dictada o notificada habiendo caducado un procedimiento, es nula de pleno derecho.
    • Una vez caducado un procedimiento, si éste no tiene naturaleza sancionadora, se podrá iniciar uno nuevo, siempre y cuando se declare esa caducidad, y no haya prescrito/caducado la acción de la administración.
    • Si el procedimiento caducado tiene naturaleza sancionadora, nos encontramos ante dos situaciones:
      • Que el procedimiento haya caducado, y no se llegue a dictar la sanción, y se aperture un nuevo procedimiento.
      • Que el procedimiento haya caducado y, aún así, se dicte la sanción.
    • En ambos casos, en nuestra opinión,se podría aplicar el principio de non bis in idem, ya que este principio prohíbe la apertura de un nuevo procedimiento penal, tanto si se ha finalizado el procedimiento, como si no.
    • En cualquier caso, esta postura no es mayoritaria ni, además, se encuentra específicamente resuelta.
    • La única solución la podemos encontrar en palabras del Tribunal Constitucional que argumenta que el principio de non bis in idem sólo se aplicaría en casos en los que “la interdicción constitucional de apertura o reanudación de un procedimiento sancionador cuando se ha dictado una resolución sancionadora firme, no se extiende a cualesquiera procedimientos sancionadores, sino tan sólo respecto de aquellos que, tanto en atención a las características del procedimiento -su grado de complejidad- como a las de la sanción que sea posible imponer en él – su naturaleza y magnitud- pueden equipararse a un proceso penal, a los efectos de entender que el sometido a un procedimiento sancionador de tales características se encuentra en una situación de sujeción al procedimiento tan gravosa como la de quien se halla sometido a un proceso penal”.
    • En nuestra opinión, este criterio da lugar a una arbitrariedad mayúscula, y puede dar lugar a un abuso del derecho por parte de la Administración.

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