Índice
De seis meses a dieciocho. Tres veces más tiempo. Esa está siendo la respuesta de algunas leyes urbanísticas ante la lentitud de la Administración. La caducidad de los procedimientos urbanísticos se está ampliando cada vez más: en lugar de exigir que los procedimientos se tramiten y resuelvan dentro de los plazos previstos, se amplían esos plazos.
Resulta difícil aceptar que esta sea la respuesta correcta. Hablamos de una Administración con más empleados públicos, más medios tecnológicos, expedientes electrónicos y herramientas que hace apenas unos años ni siquiera existían. Si, pese a todo ello, un procedimiento que antes debía resolverse en seis meses necesita ahora dieciocho, quizá el problema no esté en que el plazo fuera demasiado corto. Quizá haya que preguntarse por qué la Administración necesita tres veces más tiempo para hacer el mismo trabajo. Ampliar la caducidad no hace más eficiente a la Administración: simplemente traslada al ciudadano las consecuencias de su lentitud.
La caducidad de los procedimientos no es un regalo al ciudadano: es un límite a la Administración
La caducidad de un procedimiento administrativo no es una ventaja injustificada para quien ha ejecutado una obra sin licencia ni una trampa para impedir que la Administración actúe. Es la consecuencia jurídica de que la propia Administración no haya conseguido tramitar y resolver dentro del plazo que la ley le concede un procedimiento que ella misma ha iniciado.
Cuando un Ayuntamiento abre un procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, el ciudadano queda sometido a una situación de incertidumbre que puede terminar con consecuencias muy graves: una orden de demolición, el cese de un uso, la obligación de solicitar una legalización o la reposición completa de un inmueble a su estado anterior. Precisamente por eso la Administración no puede mantener ese procedimiento abierto indefinidamente.
La ley le concede un plazo para inspeccionar, solicitar informes, conceder audiencia, estudiar las alegaciones y dictar la resolución que corresponda. Lo que no debería poder hacer es dejar transcurrir ese plazo y solucionar después su propia falta de diligencia ampliándolo por ley. Porque si cada vez que la Administración tiene dificultades para terminar los procedimientos dentro del plazo establecido la respuesta consiste en darle más tiempo, la caducidad acaba perdiendo buena parte de su sentido. Y eso es precisamente lo que estamos viendo en los últimos años en materia de disciplina urbanística.
De los 3 meses de la Ley 39/2015 a los 18 meses: 13 comunidades fijan plazos mayores y 4 los han vuelto a ampliar
El punto de partida es sencillo. La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, establece que, cuando la normativa reguladora de un procedimiento no fija un plazo máximo para resolver, este será de tres meses. Sin embargo, en materia de disciplina urbanística esa regla se ha convertido prácticamente en la excepción.
Actualmente, 13 de las 17 comunidades autónomas han establecido para los procedimientos de protección o restauración de la legalidad urbanística un plazo superior a esos tres meses. Aragón, Canarias y Navarra disponen de seis meses; Andalucía, Illes Balears, Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, Galicia, Madrid, Murcia y Comunitat Valenciana llegan ya al año; y Cataluña ha llevado el plazo hasta nada menos que dieciocho meses. Solo Asturias, Castilla y León, La Rioja y País Vasco mantienen, con carácter general, el plazo supletorio de tres meses.
Pero hay un dato todavía más significativo: en algunas comunidades ni siquiera ha sido suficiente con establecer inicialmente un plazo especial superior al previsto con carácter supletorio por la Ley 39/2015. Años después han decidido volver a ampliarlo. Así ha ocurrido, al menos, en cuatro comunidades:
- Castilla-La Mancha: de seis meses a un año.
- Comunitat Valenciana: de seis meses a un año.
- Madrid: de diez meses a un año.
- Cataluña: de seis meses a dieciocho meses.
En Madrid ya analizamos específicamente este aumento al estudiar la modificación de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid. Pero el caso de Cataluña resulta todavía más difícil de ignorar: hasta el 26 de febrero de 2025 la Administración disponía de seis meses para tramitar y resolver estos procedimientos; desde el 27 de febrero dispone de dieciocho. El mismo procedimiento pasó a tener legalmente tres veces más tiempo para ser resuelto.
La pregunta que justifica este artículo es evidente: ¿qué ha cambiado en la tramitación de un procedimiento urbanístico para que una Administración que antes debía resolverlo en seis meses necesite ahora dieciocho? Porque ampliar una vez el plazo podría tratar de justificarse por la complejidad del procedimiento. Pero cuando un plazo especial ya ampliado vuelve a quedarse corto y la solución consiste otra vez en regalar más tiempo a la Administración, quizá haya que empezar a mirar hacia otro sitio.
Especialmente cuando alguna reforma reconoce abiertamente el problema. En Castilla-La Mancha, la propia documentación preparatoria justificó la ampliación a un año señalando que con ella se evitaba la “múltiple tramitación municipal por caducidad”. Es decir, los procedimientos caducaban porque la Administración no conseguía terminarlos dentro del plazo y, para evitar tener que volver a tramitarlos, se amplió el plazo. Puede ser una solución extraordinariamente cómoda para la Administración; otra cosa muy distinta es que sea una solución aceptable para el ciudadano.
Más empleados públicos, más tecnología y plazos más largos: la incompetencia de la Administración la paga el ciudadano
Podría pensarse que estas ampliaciones responden a una reducción de las plantillas de las Administraciones Públicas. Pero los datos oficiales muestran precisamente lo contrario.
La Estadística del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de enero de 2026, publicada por el Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, cifra en 3.071.725 los empleados públicos existentes en enero de 2026. El propio Ministerio señala que, entre enero de 2017 y enero de 2026, el número de efectivos de las Administraciones Públicas ha aumentado un 22 %, y que el incremento alcanza el 33 % en las Administraciones autonómicas.
Si acudimos precisamente a algunas de las comunidades que han ampliado sus plazos de caducidad, los datos vuelven a llamar la atención: según la evolución de efectivos por comunidades autónomas publicada por Función Pública, Cataluña ha aumentado sus efectivos un 37 %, la Comunitat Valenciana un 37 %, Castilla-La Mancha un 35 % y Madrid un 33 % entre 2017 y 2026. Es cierto que el Ministerio advierte de cambios metodológicos en la serie histórica desde 2023 y estos porcentajes no significan que las unidades específicamente dedicadas al urbanismo hayan aumentado en la misma proporción. Pero sí desmontan una posible explicación: no estamos ante unas Administraciones públicas que globalmente tengan cada vez menos personal.
A ello se suma una transformación tecnológica evidente. Hoy existen expedientes electrónicos, registros electrónicos, notificaciones telemáticas, intercambio automatizado de información entre Administraciones, cartografía digital, ortofotografías y herramientas informáticas que permiten realizar en minutos actuaciones que hace años exigían desplazamientos, consultas físicas o intercambio de documentación en papel.
Tenemos, por tanto, más empleados públicos y muchos más medios tecnológicos y, sin embargo, la respuesta legislativa en materia de disciplina urbanística está siendo conceder a la Administración cada vez más tiempo para hacer su trabajo. Algo no encaja. Si hace años podía estar obligada a tramitar un procedimiento en seis meses y ahora dispone de más personal y mejores herramientas, resulta difícil explicar que la solución sea elevar ese plazo a doce o incluso a dieciocho meses. Antes de multiplicar los plazos que debe soportar el ciudadano, quizá habría que hablar de organización, gestión y productividad de la propia Administración.
Ampliar los plazos no hace más eficiente a la Administración: simplemente evita que pague las consecuencias de llegar tarde
Conviene llamar a las cosas por su nombre. Cuando un procedimiento caduca porque la Administración no ha sido capaz de tramitarlo y resolverlo dentro del plazo establecido por la ley, el problema no es la caducidad: el problema es que la Administración no ha hecho su trabajo dentro del plazo que tenía.
Ampliar ese plazo no corrige absolutamente nada. No agiliza la tramitación, no mejora la organización de los servicios, no reduce la burocracia, no obliga a tramitar mejor los expedientes y no aumenta la productividad. Simplemente concede más tiempo para hacer exactamente lo mismo y reduce una de las pocas consecuencias jurídicas que tiene para la Administración incumplir sus propios plazos.
Precisamente para eso existe la caducidad: para impedir que las deficiencias internas de la Administración conviertan al ciudadano en rehén de un procedimiento indefinido. Si cada vez que la Administración llega tarde modificamos la ley para que deje de llegar tarde jurídicamente, no estamos arreglando el problema. Estamos cambiando la regla para que el incumplimiento deje de tener consecuencias.
Cuando el ciudadano llega tarde, pierde; cuando llega tarde la Administración, se cambia la ley
La comparación es inevitable. Un ciudadano dispone, con carácter general, de un mes para interponer un recurso de reposición. Si lo presenta fuera de plazo, nadie analiza si estaba saturado de trabajo, si tenía demasiados asuntos pendientes o si necesitaba más tiempo para estudiar el expediente: el recurso será extemporáneo. Dispone también, con carácter general, de dos meses para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa frente a un acto expreso y, si deja pasar el plazo, puede perder la posibilidad de discutir una resolución aunque de ella dependa una orden de demolición de parte de su vivienda.
La propia Administración puede darle plazos para legalizar una obra, cesar un uso, presentar documentación o cumplir una orden de restitución. Y si no cumple, llegarán las consecuencias: multas coercitivas, ejecución subsidiaria u otras actuaciones administrativas. Para el ciudadano, los plazos son plazos. Para la Administración, en cambio, parece que los plazos pueden convertirse en un problema que se resuelve cambiando la ley.
No se pregunta por qué han caducado los procedimientos, qué está fallando en su tramitación o por qué los servicios correspondientes no consiguen resolver dentro del plazo. Se amplía el plazo. Y el efecto práctico es evidente: una garantía que protege al ciudadano frente a la inactividad administrativa se debilita para facilitar que la Administración pueda terminar procedimientos que antes habrían caducado.
Si miles de ciudadanos empezaran a perder recursos porque un mes les resulta insuficiente, probablemente nadie propondría elevar automáticamente el plazo a tres meses porque los abogados estuvieran saturados de trabajo. Pero si son las Administraciones las que dejan caducar expedientes porque no consiguen resolverlos a tiempo, entonces sí parece aceptable modificar la ley. Ese diferente rasero resulta difícil de justificar.
Las garantías procedimentales existen precisamente porque la Administración dispone de potestades enormes frente al ciudadano: puede ordenar demoliciones, ceses de actividad, restauraciones físicas y actuaciones que afectan directamente a su propiedad. Por eso debería exigírsele, como mínimo, lo mismo que se exige al administrado: que cumpla los plazos que establece la ley.
Y ni siquiera la caducidad impide normalmente a la Administración volver a empezar
Hay otro dato que hace todavía más difícil entender esta carrera por ampliar los plazos: que un procedimiento de restauración de la legalidad urbanística caduque no significa, con carácter general, que la Administración haya perdido definitivamente la posibilidad de actuar contra la obra.
Como explicamos al analizar los efectos de la caducidad del procedimiento administrativo, la Ley 39/2015 establece que la caducidad no produce por sí sola la prescripción de las acciones de la Administración. Si todavía no ha transcurrido el plazo para ejercer la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística, puede iniciarse un nuevo procedimiento. En otras palabras, la Administración ha tenido seis, diez o doce meses para tramitar un expediente y no lo ha conseguido; el procedimiento caduca, debe archivarlo y, si todavía puede actuar, tendrá que volver a empezar. No parece precisamente una consecuencia desproporcionada.
Además, la propia ley permite incorporar al nuevo procedimiento determinados actos y trámites cuyo contenido se habría mantenido igual, sin perjuicio de tener que respetar nuevamente garantías esenciales del ciudadano como las alegaciones, la proposición de prueba y la audiencia.
Por tanto, en muchísimos casos la caducidad no deja una construcción ilegal automáticamente fuera del alcance de la Administración ni convierte en legal lo que era ilegal. Lo que hace es obligar a la Administración a asumir las consecuencias de no haber terminado a tiempo un procedimiento que ella misma inició. Y ahí está la cuestión: ¿de verdad necesitamos plazos de doce o dieciocho meses simplemente para evitar que la Administración tenga que volver a tramitar un expediente que ella misma dejó caducar?
Porque entonces ya no estamos protegiendo el interés general frente a una imposibilidad de actuar. Estamos facilitando a la Administración que no soporte las consecuencias de su propia demora. Y cuanto más amplio sea el plazo, menor será también el incentivo para tramitar con rapidez: si seis meses pueden convertirse en doce y doce en dieciocho, el mensaje acaba siendo muy sencillo: no hace falta resolver antes; basta con ampliar el plazo.
Seis años para actuar y hasta dieciocho meses para terminar: ¿cuánto tiempo necesita realmente la Administración?
Hay algo más que conviene tener presente: la Administración no dispone únicamente de los meses que dura el procedimiento para reaccionar frente a una obra ilegal. Una cosa es la caducidad del procedimiento y otra distinta el plazo durante el que puede ejercerse la potestad de restauración. Precisamente por eso resulta importante distinguir correctamente entre la prescripción de las obras y la caducidad de un procedimiento de disciplina urbanística.
En Madrid, por ejemplo, la legislación vigente permite actuar, con carácter general, durante seis años, plazo que llega hasta quince años en suelo no urbanizable de protección. En Cataluña, la acción de restauración prescribe con carácter general a los seis años. Y en Andalucía, las medidas de restablecimiento pueden adoptarse también, con carácter general, dentro de los seis años siguientes a la completa terminación de la actuación. Además, existen determinados supuestos especialmente protegidos en los que la potestad de restauración ni siquiera está sometida a ese límite temporal.
Por tanto, no estamos hablando de Administraciones obligadas a descubrir una obra ilegal, inspeccionarla, investigarla y ordenar su restauración en tres o seis meses desde que se ejecutó. Pueden pasar años hasta que la Administración decida actuar y, cuando finalmente lo hace, algunas leyes consideran necesario concederle otros doce o incluso dieciocho meses para terminar el procedimiento.
El caso catalán vuelve a ser especialmente ilustrativo: la acción de restauración puede ejercerse, con carácter general, durante seis años y, una vez iniciado el procedimiento, la Administración dispone actualmente de hasta dieciocho meses para resolverlo. La pregunta es inevitable: ¿seis años para reaccionar y otro año y medio para terminar el expediente siguen sin ser suficientes?
Cuanto más generosos son los plazos para ejercer la potestad de restauración, más difícil resulta justificar que, una vez que la Administración ha decidido actuar y ha abierto formalmente el expediente, necesite además plazos extraordinariamente largos para resolverlo. El ciudadano puede permanecer durante años sin saber si la Administración actuará contra su vivienda, su local o su propiedad y, cuando finalmente lo hace, quedar sometido durante otro año o año y medio a un procedimiento que puede terminar en una orden de demolición.
La seguridad jurídica también debería contar para algo. No puede construirse todo el sistema alrededor de una única preocupación: que a la Administración nunca se le pase el plazo. En algún momento habrá que preguntarse también cuánto tiempo es razonable mantener a un ciudadano sometido a la amenaza de una actuación administrativa y por qué las deficiencias de la Administración deben solucionarse siempre reduciendo las garantías del administrado.
La caducidad de los procedimientos urbanísticos sigue siendo una defensa esencial
Precisamente por todo lo anterior, cuando se recibe una orden de demolición, un requerimiento de legalización o cualquier otra resolución dentro de un procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, una de las primeras cuestiones que debe comprobarse es si el procedimiento ha caducado. Sobre esta cuestión ya explicamos en detalle cuál es el plazo de caducidad de un expediente de restauración de la legalidad urbanística y cómo puede variar en función de la comunidad autónoma.
No basta con mirar la fecha de la resolución. Hay que determinar cuándo se inició realmente el procedimiento, cuál era el plazo máximo aplicable en ese momento, cuándo se notificó su incoación y si durante la tramitación existió alguna causa legal de suspensión. En determinados expedientes, unos pocos días pueden decidir si una orden de demolición fue dictada dentro o fuera del tiempo del que disponía la Administración.
La Ley 39/2015 establece que, en los procedimientos iniciados de oficio en los que la Administración ejerce potestades de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el transcurso del plazo máximo sin resolver y notificar produce la caducidad y obliga al archivo de las actuaciones.
Por eso resulta especialmente importante determinar qué normativa era aplicable cuando comenzó el expediente. Las sucesivas reformas autonómicas están provocando que dos procedimientos prácticamente idénticos puedan tener plazos de caducidad completamente diferentes dependiendo de la comunidad autónoma e incluso de la fecha concreta de su iniciación.
La ampliación de los plazos no elimina la caducidad. Simplemente aleja cada vez más el momento en el que la Administración tendrá que asumir las consecuencias de no haber terminado su procedimiento a tiempo. Mientras siga existiendo ese límite, comprobar correctamente su cómputo continuará siendo una cuestión esencial en la defensa de cualquier procedimiento de disciplina urbanística.
¿Cuál será el siguiente plazo? Cuando ampliar deja de ser una excepción y se convierte en la solución
Lo preocupante no es únicamente que determinadas comunidades autónomas hayan establecido plazos de doce o dieciocho meses. Lo verdaderamente preocupante es la lógica que se está consolidando: si los procedimientos caducan porque la Administración no consigue terminarlos dentro del plazo, en lugar de corregir las causas del retraso se amplía el tiempo disponible.
Y nada garantiza que dieciocho meses vayan a ser suficientes para siempre si seis meses dejaron de serlo. Si dentro de unos años continúan acumulándose expedientes, los servicios siguen saturados o la organización administrativa continúa siendo deficiente, siempre podrá utilizarse exactamente el mismo argumento para llevar el plazo a dos años. ¿Y después a tres?
Así, la caducidad corre el riesgo de dejar de funcionar como un verdadero límite temporal a la actuación administrativa. No porque desaparezca formalmente de la ley, sino porque cada vez que empieza a producir consecuencias incómodas para la Administración se aleja un poco más el momento en el que esas consecuencias pueden producirse.
Cambiar el calendario no arregla una Administración que funciona mal. Solo le concede más tiempo para seguir funcionando igual. Antes de hacer pagar al ciudadano las consecuencias de esa incompetencia, habría que explicar qué estaba fallando, qué medidas se han adoptado para corregirlo y por qué la única solución parece consistir siempre en reducir sus garantías.
¿Tiene abierto un procedimiento de restauración de la legalidad urbanística?
Si ha recibido un requerimiento de legalización urbanística, una orden de demolición, una orden de cese o cualquier otra resolución dentro de un procedimiento de disciplina urbanística, no dé por supuesto que la Administración ha actuado correctamente ni que la única opción es intentar legalizar la obra. Antes hay que estudiar el expediente, comprobar los plazos y determinar qué vías de defensa existen.
En Vélez Dorado nos dedicamos específicamente a la defensa en procedimientos de disciplina urbanística y restauración de la legalidad. Podemos revisar el expediente administrativo, reconstruir el cómputo de los plazos, analizar una posible caducidad o prescripción, estudiar la legalidad de la actuación municipal y, cuando proceda, preparar alegaciones, recursos administrativos o la posterior defensa ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
La caducidad no se comprueba simplemente contando meses desde la primera carta del Ayuntamiento. Puede depender de la fecha exacta de incoación, de cuándo se notificó, de la normativa vigente en ese momento, de posibles suspensiones y de qué actuaciones administrativas se produjeron durante el procedimiento. En algunos expedientes, unos pocos días pueden determinar que una orden de demolición sea válida o haya sido dictada cuando el procedimiento ya había caducado.
Trabajamos en toda España y la documentación puede remitirse íntegramente de forma telemática para su estudio. Si tiene abierto un procedimiento urbanístico y quiere que revisemos su caso, puede contactar con el despacho en info@velezdorado.com o en el 911 01 37 11.
No espere a que llegue la orden de demolición para estudiar si el procedimiento estaba bien tramitado desde el principio.
0 comentarios