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¿Puede darse el caso de que caduque el procedimiento de ejecución subsidiaria o ejecución sustitutoria de una orden de demolición?

Esta es una duda que ha surgido en más de una ocasión a los propietarios de viviendas sobre las que recae una orden de demolición y, posteriormente, les han iniciado el procedimiento de ejecución subsidiaria y han transcurrido varios meses hasta que finalmente les han notificado la ejecución subsidiaria. 

Para ubicarnos, debemos aclarar que no estamos tratando de cuál es el plazo que tiene una administración para ejecutar una orden de demolición ya firme, sino que vamos a tratar del procedimiento en su fase de ejecución subsidiaria, es decir, del procedimiento de ejecución forzosa de una orden de demolición y de si ese “procedimiento” está sujeto a algún plazo concreto contado desde que se inicia con la famosa “audiencia” hasta que se finaliza. Si está interesado en conocer ese plazo -el plazo de prescripción de una orden de demolición o el plazo de ejecución de una orden de demolición- puede hacer click aquí y leer este artículo en el que se lo aclaramos. 

Tampoco estamos hablando del plazo del que dispone la Administración para actuar contra una obra ilegal; en ese caso hablamos técnicamente de caducidad de la acción de restauración de la legalidad urbanística o, como coloquialmente se dice: prescripción de las obras. Para ello puede revisar la siguiente tabla para conocer el plazo concreto en su comunidad autónoma. Y, por último, tampoco hablamos de la caducidad del procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, esto es, el plazo que tienen las administraciones para resolver este tipo de procedimientos; por decirlo así, el plazo que tiene el Ayuntamiento entre que inicia el procedimiento contra la obra ilegal descubierta, y dicta finalmente la orden de demolición; un plazo del que ya nos encargamos en otra publicación. 

Ahora, como decimos, nos centraremos en si existe o no un plazo de caducidad del procedimiento de ejecución subsidiaria.

La respuesta es que no. No existe ningún plazo de caducidad (que no de prescripción) para el Ayuntamiento/Administración, entre que inicia un “expediente” de ejecución forzosa y lo finaliza. Por tanto, entre que se recibe un inicio de ejecución subsidiaria para el cumplimiento de una orden de demolición y se finaliza ese expediente con la consiguiente orden de ejecución, no rige el instituto de la caducidad del procedimiento; esto es: no caducan estos procedimientos nunca. Otra cosa distinta será que transcurra el plazo que tiene la Administración entre que dicta una orden de demolición y que la intente ejecutar forzosamente, en ese caso, hablaremos de plazo de prescripción de la ejecución de orden de demolición

Y las razones de por qué no está sujeto este “procedimiento” ejecutivo a ningún plazo de caducidad nos la ofrecen distintas sentencias de distintos tribunales superiores de justicia, de entre las que destacamos las siguientes:

Jurisprudencia 

Sentencia 210/2017 Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso Administrativo, de fecha 22.03.2016, dictada en el recurso de apelación 825/2016. 

“CUARTO.- El recurrente plantea la existencia de caducidad dentro de la fase ejecución forzosa, por no haberse terminado el procedimiento en el plazo de tres meses desde su iniciación. La fundamentación de su pretensión la encuentra en el artículo 44 apartado 3º de la entonces vigente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que establecía que En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92. Sin embargo dicha institución no resulta aplicable a la ejecución forzosa de un acto administrativo firme, sino exclusivamente al procedimiento, el expediente, de producción del propio acto administrativo, pues la caducidad está ligada a la obligación de resolver, como indica el apartado 1º de dicho artículo 44 cuando indica que en los procedimientos iniciados de oficio, el  vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, ello en relación con lo dispuesto en el artículo 42 que precisamente se refiere a la obligación de resolver, indicando que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. y como ya se señalaba en la exposición de motivos de la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en el que se indicaba que El artículo 42 sufre una profunda modificación. En primer lugar, el apartado 1 precisa los supuestos en que es obligado dictar resolución expresa, incluyendo los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud y desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, en los que la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia correspondiente (…) por su parte, el artículo 44 regula la inactividad de la Administración en los procedimientos iniciados de oficio. Se diferencian los casos en los que pudieran derivarse el reconocimiento o constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas, en los cuales los interesados que hubieran comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones (supuestos de subvenciones, concursos de traslado de funcionarios, etc.), de los casos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento.

QUINTO.- Por tanto dicha institución no se aplica cuando la administración ya ha cumplido con su obligación de resolver, como ocurre en el caso presente pues el Director General de Ejecución y Control de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid dictó el 29 de Julio de 2011 el correspondiente acto administrativo acordando la demolición de las obras de “cubrición de pérgola en terrazas y celosía en peto de coronación de cubierta, en ejecución además de Sentencia dictada por esta sala el 05 de febrero de 2009 ( ROJ: STSJ M 22870/2009 – ECLI:ES:TSJM:2009:22870 ) en el recurso de apelación 1744/2008 dimanante del Procedimiento Ordinario nº 94/2006 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 9 de Madrid y que acordó anular la resolución dictada por el Concejal Presidente del Distrito de Hortaleza del Excmo. Ayuntamiento de Madrid en fecha 9- Febrero-2006, que concedió licencia a la Comunidad de Propietarios ” DIRECCION000 .” para realizar obras exteriores en el inmueble sito en RECCION001 nº NUM001 , NUM002 , NUM003 y NUM004 . dictado dicho acto administrativo no cabe la caducidad pues se trata de ejecutar dicha resolución en la que no tiene cabida la caducidad pues ya no se trata de resolver sino de hacer efectiva la resolución. Que no puede aplicarse la caducidad del expediente a la ejecución forzosa lo demuestra la propia sistemática de la Ley pues la caducidad se regula en los titulos III y VI de la entonces vigente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y la ejecución en el titulo VII, en la que ninguna referencia se realiza a la caducidad, como es lógico pues cada acto de ejecución resulta autónomo, pues inicia y concluye el procedimiento, aunque como ocurre en el caso presente se hubiera dado trámite de audiencia, antes de acordar la ejecución sustitutoria cuya finalidad es la permitir las alegaciones a la parte, respecto al cumplimiento voluntario, la suspensión del acto administrativo en vía administrativa o judicial pero que no inicia procedimiento alguno. 

El acuerdo de iniciación de la ejecución sustitutoria dictado el 20 de septiembre de 2013 por el Director General de Ejecución y Control de la Edificación del Ayuntamiento de Madrid es un acto que da continuidad a la ejecución pero que tampoco inicia nada, sino que pretende llevar a efecto la ejecución de un acto ya dictado. Las propias medidas que la Ley establece como las multas coercitivas demuestran que la ejecución forzosa no esta afectada por los plazos que establecía el artículo 42 de la entonces vigente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común con los efectos del artículo 44. Así el artículo las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado. La Ley establece la reiteración y hace referencia a los lapsos de tiempo sin indicar plazo alguno, y son constreñirlos a los establecidos en el artículo 42. Debe por último indicarse que la regulación establecida en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas no innova en esta materia lo establecido por su antecesora la entonces vigente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.”

Sentencia 210/2017 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso Administrativo, de fecha 10.03.2015, dictada en el recurso de apelación 219/2012.

QUINTO.- De conformidad con el artículo 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los procedimientos iniciados de oficio, en los que la Administración ejerce potestades de intervención, como el que nos ocupa, sujeto a lo previsto en el Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, que aprobó el Texto Refundido de la legislación vigente en Cataluña en materia urbanística, el vencimiento del plazo máximo para dictar y notificar resolución expresa produce la caducidad del procedimiento, por lo que la caducidad no opera después de dictada y notificada la resolución del procedimiento, ni en consecuencia en el procedimiento de ejecución, como pretende la apelante, lo que obliga a desestimar el recurso de apelación a este respecto.

Sentencia 210/2017 Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso Administrativo, de fecha 29.05.2015, dictada en el recurso de apelación 602/2011.

El procedimiento sancionador quedó ultimado una vez dictada la correspondiente resolución, y aquí se trata de la ejecución subsidiaria, no de un procedimiento en el que se tenga que dictar una resolución que resuelva cuestión alguna, salvo el cumplimiento de la medida de restauración. La caducidad se produce cuando dentro de un procedimiento no se dicta la resolución dentro del plazo establecido, que no es nuestro caso, dado que aquí no hay que resolver el expediente mediante una resolución, sino realizar actos de ejecución subsidiaria, actos materiales de restauración física del terreno. Y finalmente el Artículo 92 (LRJPAC), respecto de la caducidad, contempla los requisitos y efectos. E Indica en el no 4 “Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento “, siendo obvio que la CHS actúa motivada por el interés general que tiene encomendado.

Sentencia 864/2010 Tribunal Superior de Justicia de Murcia, Sala de lo Contencioso Administrativo, de fecha  20.12.2010 dictada en el recurso de apelación 498/09.

CUARTO.-Hay que desestimar, asimismo, la alegación de caducidad del procedimiento de ejecución forzosa formulada por la misma apelante ( Abaroa S.A.) :

1.- El artículo 44-2 de la Ley 30/1992 es de aplicación a los procedimientos en que la Administración ejerza potestades sancionadoras o en general de intervención y no cuando ejerza, como es el caso, potestades de ejecución.A esas últimas potestades se refiere el artículo 93 y siguientes de la Ley 30/1992 enmarcados en el Capítulo V del Título VI sin mención alguna al instituto de la caducidad. Y es que la acción ejecutiva de la Administración puede estar sometida, en su caso, a plazos de prescripción ( p. e. la recaudatoria) más no de caducidad.

2.- El procedimiento de ejecución subsidiaria iniciado por el Decreto 4728 de 26-09-2006 fue resuelto por el Decreto 5451 de 30-10-2006 y no por el Decreto recurrido, no 433-2007 cuyo contenido deriva del anterior; por lo tanto dentro del plazo de caducidad de tres meses alegado por la apelante, de inaplicación al caso por lo dicho en el anterior.

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Redactor: Equipo de Vélez Dorado.

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